陈志强 王舒垚 王一冉 上海工程技术大学

基金项目：上海工程技术大学科研平台（上海市“政府决策支持”研究基地计划科研平台）大学生重点创新项目（项目编号cz1503002  ）阶段性成果。

摘要:对于城市管理者和普通市民，最关注的就是公共安全问题。城市管理者要全面分析和掌握城市发展动态，妥善处理公共事务，为市民创造安全、和谐的良好氛围。城市的风险应对机制和能力是综合实力和文明程度的直接表现。国家的形象和竞争力也表现在公共安全风险控制方面。因此，切实保证公共安全工作的有序开展，结合城市发展现状，增进与群众的交流，建立健全法律规范，充分发挥政府的监管职能具有极其重要的作用。

关键词:特大城市公共市民安全安全问题规避

引言

二十世纪以后，公共安全事故出现概率显著提高，美国9•11恐怖袭击、韩国地铁纵火、印度洋海啸、西班牙人质事件、欧美地区大规模停电等公共安全事件接连不断，世界公共安全管理面临诸多困难，让人们深入沉痛的哀伤之中，也使经济损失显著增加。针对公共安全问题，世界各国相继进行公共安全管理体系的建立，积累了一定的实践经验和成果，为我国公共安全管理体系的建立提供参考。

一、城市公共安全

（一）我国城市公共安全管理的现状分析

我国没有完善的公共安全管理体系，公共安全风险管控意识淡薄，防控水平低下，群众抗压力和承受力较差，无法承受严重的公共安全问题。城市公共安全管理工作不到位，没有协调和统一起来。安全防范技术设备不齐全，技术水平较低，没有专业的管理人员。没有充足的资金支持，保障水平较低。在现代社会治理中政府危机管理能力占有举足轻重的地位，是政府监管能力的直接体现，也是政府机构的关键能力。所以，要增强公共安全管理能力，充分发挥政府的监管职能，尽量降低风险，维持安全、和谐的社会氛围。

随着公共安全管理体系的建立，应急管理系统应运而生。自从非典以后，应急管理系统就受到更多的关注和重视，政府也投入大量资金和人力建设应急管理系统。2004年，对应急预案进行探讨和研究，积极做好公共事件预防工作，降低突发事件发生的概率。2005年，逐步建立社会动员、应急救援和预警机制。2006年，大力开展科普教育、知识宣传、应急演练和培训等工作，全面提升应急能力。2007年，从基层入手推广和普及应急管理工作，成立基层综合应急队伍，由兼职和专职的员工构成，进一步完应急管理体系，扩大应急管理工作的覆盖范围。与农村相比，城市人口数量多、规模大、素质高、速度快，享有大量的优势资源。2011年，有关部门明确对顶，要对安全规则进行调整和优化，实现应急公共安全管理的标准化、规范化和普遍化。2014年上海外滩事件引起了轩然大波，人们开始关注并重视公共安全管理的有关问题。上海能够迅猛发展起来与合理的城市治理制度息息相关。上海人口急剧增加，对城市管理和治理的需求也显著提高，对城市治理和管理制度进行调整和优化，才能满足大型城市发展的需求，维护健康、和谐、有序的公共秩序。与此同时，要加大力度进行市民安全知识的宣传，增强城市管理能力。公共应急管理体系建立的相关事宜已经提上日程，以增强城市安全风险管控能力，切实维护公共安全。对于政府执政部门，提高安全风险管控水平对于维护社会安定和谐具有重要意义。上述法规制度的颁布为公共安全管理体系的建立奠定了坚实的基础。

（二）我国现阶段城市管理中存在的主要问题剖析

2000年，公共安全管理体系建立初具规模，结构体系较为完善，妥善应对之前发生的各种突发事件和危机，并未发生明显失误。然而，城市逐渐扩张，城市人口数量急剧增加，增加了城市公共安全管理的难度，也出现了更多的问题。突发事件的程度、形式、特征发生改变，也对公共安全管理提出了新的要求。对目前安全体系建设进行分析，仍能找出诸多不足和缺陷，对社会和人身安全带来一定威胁。

重大危机事件的发生在一定程度上促进了公共安全体系的发展，然而事后补救只是亡羊补牢。政府作为公共管理体系的领导者，具有直接监管职责。与西方国家相比，我国政府在公共安全管理中占有主导地位。领导责任制也明确了领导干部的责任。2008年汶川地震，政府领导纷纷参与到救援工作之中，获得了群众的爱戴，也在国际媒体中树立了良好形象。然而，反面思考，如果没有政府支持，社会该采取怎样的方式和手段应对突发实践呢？

总结历史经验和教训不难发现，中央政府在公共安全建设中发挥了领导、监管和控制的职能，中央政府重视的工作，能够在短时间内迅速完成。应急体系的建立、应急预案的编制都充分印证了这一特征。公共安全管理体系作为基础工程，应该自觉、主动的推动建立，做好充足的准备工作，在政府强制要求下并不能取得良好的效果。

上海日均客运量为823万次，节假日、上班高峰期等客运量会急剧增加到900万次。在客流量如此高的条件下没有实施交通管制，是上海外滩踩踏事件的直接导火索。尽管上海已经建立了成熟、完善的交通管制体系，制定了详尽的应急预案，然而并没有在实际应急事件中发挥作用，可操作性较差，部分规定也并未真正落实到实处，应急预案只是摆设，并未真正发挥效果。不同应急预案之间没有形成有序的整体，无法发挥预案的统筹小狗。此外，各机构间协调不畅，配合度较低，影响了突发事件的处理效果。

在建设应急管理体系时，也会面临诸多困难。一是容易引发过激反应，浪费大量的资源。二是各机构和部门间沟通不畅，无法协调工作。三是资源分配不均，部分地区缺乏资源而其他地区资源过剩。

二、上海市民公共安全意识与现状分析

（一）上海市民安全意识的总体分析

公共安全在社会发展中占有极其重要的地位，安全意识也受到更多人的关注。但是学术界关于安全意识的概念尚未达成一致共识，不同专家持有不同看法。从分析、认知和心理能力层面分析，安全意识具有精神属性。然而，从实践应用层面加以分析，安全意识涵盖的范围应该更广，风险认知无法全面表达安全意识的内涵。

笔者研究结果显示，上海公共安全管理工作中没有树立正确的公共安全意识，公共安全处理办法不完善，公共安全意识淡薄，增加了公共安全管理工作的开展。所以，笔者以理论研究成果为参考，结合实际情况对影响人类安全意识的因素进行分析，并将安全知识和技能应用于实践之中，切实保证社会环境的和谐、安全。

（二）上海市民近年城市安全事件中表现和认识分析

从外滩踩踏事件不难看出，可将跨年庆、大型集会的安全管理应急预案应用于人流量高的地区。节假日、休息日等特殊时期，会有大批游客聚集到一起，人流量会显著提高，显著提高突发事件出现的概率，是需要重点监管的地区。非组织、自发性的人流聚集具有未知性的特点，无法提前预测和估计，也会使突发事件的影响范围扩大。为了保证社会秩序的有序、安全，要选择高等级的预警方案，切实保证应急预案的贯彻落实，切实维护和谐、有序、安全的社会秩序，避免出现公共安全事件。

1、没有树立正确的安全意识和观念。上海外滩事件充分暴露了市民没有树立正确的安全意识和观念。我国人口数量庞大，一线城市人口数量急剧增加，中国人有爱凑热闹的特点，在人流密集的地区也是公共安全问题的高发区。

2、没有相应的安全知识。如今，我国尚未建立安全知识教育体系，对安全知识的宣传和推广不够，大部分市民并不了解基本的安全知识。在出现无法事件时，不知如何应对，扩大了突发事件带来的负面影响。

3、没有发挥政府监管职能。尽管我国已经颁布了一系列法律条款用于公共安全的预警和处理，然而并未真正落实到实处，在应对突发事件时也没有起到有效的效果。此外，出现突发事件时，现场警卫人员并未引导和疏导现场群众，应对突发事件的能力较弱。对突发时间事前、事中和事后的处理均出现诸多问题，并未充分发挥政府机构的监管职能。

三、提高上海市民公共安全意识的管理对策研究

（一）政府层面

首先，要充分发挥政府的监管职能，贯彻落实相关法律规范，明确各责任人的工作职责，做好充足的准备工作，提前排查并预防突发事件的发生。如果出现安全事故，要采取有效的手段和措施应对，尽量降低安全事故带来的影响，维护人身安全。

其次，组织或举办大型活动时，要做好应急准备工作，通过限流、分流等方式避免人员过度聚集，以免出现踩踏、恐慌等事件。政府、党委和有关机构要充分认识安全管理的重要性，建立专门的安全管理领导团队，将中央、各级政府领导的指示传达给每一家企业、单位和机构，切实保证安全管理工作的贯彻落实。通过定期抽查或检查的方式，对安全生产工作的实施情况进行监管。成立专门的安全生产监管团队，采取不定期抽查、突击和暗访检查等方式，对安全生产的实施效果进行检验。将责任和职责明确到实处，明确责任内容、要求和标准，切实保证安全生产工作的实施，扩大安全监管的范围。

充分调动各方力量，做好协调工作，共同应对安全事故。各生产主体要明确自身承担的责任和义务，大力推广和宣传安全知识，定期对安全生产情况进行抽查和检查，明确每个部门、每名员工的职责，责任明确到人，做好隐患排查和预防工作，切实保证安全管理工作的贯彻落实。对于发现的问题和隐患要记录在册，以备以后查询，建立安全隐患数据库。做到全面排查和整治，加大安全管理制度实施力度，发现问题立即修改并纠正。如果安全隐患可能造成巨大损失，可通过扣押、停供、停电、停建、停产等强制性手段，严格处置，暂停经营或生产，符合安全标准和规范后才能重新营业。多次整改无效的企业，可以直接取缔或关闭，从根本上杜绝安全隐患的发生，避免造成更大的损失。

提高安全事故应急管理能力，对应急预案进行调整和优化，配备完善、充足的应急物资，对安全风险预警和应急体系进行高正和优化，增强应急能力。成立专门的领导团队负责安全生产工作的监管，及时向上级报告安全事故，如果出现紧急事件或安全事故，立即按照应急预案应对，责任人领导并组织相关人员进行应急救援，尽量降低安全事故带来的影响。加大监管力度，将责任落实到个人，对于行为不当、措施不对、领导不力的责任人，要承担相应的责任和后果。建立主体责任追究体系，明确奖惩标准和原则，由于个人思想意识疏忽或行为不当导致重大安全事故的行为人，要承担后果和职责。

（二）企业及社会组织主题的对策

市民学习并了解公共安全知识，能够提高自身应对突发事件的能力，在发生突发事件时妥善应对，切实保证人身安全。社会、单位要为员工提供公共安全知识培训，还可在绩效考核指标中引入公共安全知识考核内容，以激励员工自主学习。社会和企业要充分发挥引导职能，引导、激励员工自主了解公共安全知识。

（三）市民自身措施

中小学生是祖国未来的希望，从小培养正确的安全意识是极为重要的。作为成年人，要在平时生活中言传身教，为青少年树立正面的形象，遵守公共秩序和道德规范，以身作则，维护良好的社会秩序。通过“预防校园拥挤踩踏”制度的建立，帮助学生树立正确的安全观念和意识，养成良好的行为习惯，右侧通行。通过应急遇险疏散演练等活动，提高学生应对安全事故的能力，有序疏散，掌握应对踩踏、拥挤等安全事故的方法。在人流量密集的地区，要保持高度警惕，及时发现危险的发生，保护人身安全。

大学生没有正确的安全意识和观念，容易相信他人，抗打击能力较差。学生的服装、金钱、电子设备、手机等财务被盗取时，心理会遭受沉重的打击，经济生活也陷入困难之中。部分学生被偷盗后，害怕父母责罚或担心，会独自承担后果，不仅影响了学生的心理健康，也带来了极大的经济负担。所以，学校要注重安全意识的教育和宣传，增强学生防范危险的能力，时刻谨记安全第一的原则，切实保证人身安全。

四、总结

政府机构要充分会引导和监管职能，加大力度进行安全知识的普及和宣传，通过社区、讲座等活动，帮助群众树立正确的安全意识，让安全知识真正融入到生活之中。通过公益广告、电视、广播、报纸、杂志和网络等渠道，进行安全知识的宣传，通过举办安全竞赛、有奖征文、演讲等活动，吸引更多的群众关注安全知识。还可以设立公共邮箱、网络平台等，搜集群众对安全管理工作的反馈意见，以提高安全管理工作的质量。

参考文献：

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